青海黄河流域国土空间开发格局优化初步思考

　　一、青海黄河流域国土开发现状、基础

　　首先，从用地条件上看，青海黄河流域的国土总面积是27.77万平方公里，建设用地约0.17万平方公里，占比0.6%，87%是以牧草地和林地为主的农用地，11%为未利用地。从分布上看，55%的建设用地和 70%的耕地集中于河湟地区。其次，从基础评价看，根据相关规划的评价结果显示，在生态方面，环青海湖地区东部丘陵等流域生态保护极重要区占比约为25%。农业不适宜生产区约占73%，农业生产适宜区仅占0.8%，主要分布在西宁、海东市和环湖地区。城镇建设适宜区的面积也十分有限，约占0.7%，集中分布在西宁市、海东市的中心城区以及共和、贵德两县，整个流域复杂的地貌形态对人居建设空间造成较大影响。第三，青海黄河流域的发展具有四大核心优势：一是生态服务功能密集，生态保护成效显著。二是作为国家深化向西开放的战略要地，青海黄河流域的区位优势突出。三是全省人口、城镇集聚度最高地区，辐射带动能力强。四是经济领先，形成以西宁为核心的联系网络。

　　二、青海黄河流域国土开发问题与风险

　　1.生态本底脆弱与极端气候叠加，生态功能退化与人居安全威胁加剧。青海黄河流域范围地处青藏高原复合侵蚀生态脆弱区，自我维护能力以及受外界干扰后的修复能力比较差。同时，特殊的地理位置也导致了整个黄河流域青海段的气温升高明显高于全国平均水平，这也进一步加剧了植被退化、冰川破碎化、干旱、病虫害、洪涝等灾害风险，给农牧业生产和人民生活带来较大隐患。

　　2.集中建设区与水资源空间分布不匹配，水土资源约束下局部地区发展压力大。整个青海黄河流域的人均水资源量是全国平均水平的5倍以上，但从空间分布看，跟人口产业城镇集聚的空间是不匹配的。从土地资源上看，流域国土开发强度整体偏低，仅为0.62%，土地集约节约水平整体偏低。

　　3.“东聚西疏”特征突出，整体协调发展水平有待提升。整个青海黄河流域范围内小城镇比例高达93%，小城市平均人口6.7万人，镇平均人口0.8万人，规模都比较小。城镇服务职能有待提升。

　　4.城乡设施服务与人居环境品质存在短板。复杂的地理环境制约了农牧区村镇服务、卫生、道路等基础设施建设，给农村人居环境造成了较大影响。同时，城镇的绿色空间分布相对零散孤立，外围很多良好的生态环境优势还没有得到充分发挥。

　　5.产业绿色化、创新化发展水平较低，特色资源的比较优势尚未有效发挥。除了东部地区之外，其他地区的农牧业基础设施和技术装备水平亟待提升。从旅游方面来看，大部分景区的旅游配套服务能力还有待提升，急需进一步发掘旅游资源独特性，打造更有竞争力的文化旅游品牌。

　　6.区域型交通通道、开放平台建设起步晚，开放型经济竞争力较弱。虽然青海黄河流域地区在大的条件上非常良好，但是目前对外通道的联系相对单一，各类开放平台对市场开放区竞争力的支撑不足，西宁进出口总额在西北五省的省会城市中排名靠后，开放发展有待提升。

　　三、青海黄河流域国土格局优化策略

　　1.核心思路。一是强调水资源环境承载能力刚性约束和功能差异协调，减少人类活动对流域生态环境的干扰，逐步实现城乡发展与流域资源环境承载能力相适应。二是严格、清晰划定生态保护与开发建设边界，避免出现管控与功能导向的“灰色地带”。三是引导要素向承载能力大、发展条件好的地区集聚，减少冲突界面。四是以绿色化、生态化为导向，规范建设标准与开发方式，实现经济社会发展与资源消耗脱钩。

　　2.生态保护思路。一是筑牢流域生态安全屏障，构建精细化的生态空间管控层次，实现面上保护、点上开发的良好互动关系。二是分区、分类推动三江源、祁连山等地区生态系统保护与修复，全面提升流域生态功能。三是突出流域“三水共治”，加强大气污染协同治理，切实改善流域环境质量。四是强化区域协同大治理，全力守护好黄河全流域健康安澜。

　　3．高质量发展思路。一是以水而定、量水而行，以水资源为底线优化发展规模与开发布局；二是提高城市发展能级，引导全域城镇统筹协调发展；三是推进产业创新升级与生态资源价值转化，培育绿色富民持续动力；四是稳定提升农牧空间，优化农牧业发展空间布局；五是打通流域对外开放通道，以重点地区交通网络化建设为抓手加强流域内部互通互联；六是加强以水为核心的绿色基础设施建设，确保流域人居环境安全稳定；七是提升流域空间品质，打造特色凸显、价值多元的高品质生态空间；八是加强跨流域生态保护与高质量发展合作，推进流域协同开放发展。

　　四、青海黄河流域绿色生态发展倡议和人类行为活动基本准则

　　建议青海黄河流域发展各参与方能够共同讨论，提出一个这个地区未来20年发展倡议，从一个更宏大的视角、更长远的眼光，来影响黄河流域各地相关政策框架的制定，同心同向开创青海黄河流域更美好的人居时代。

　　青海黄河流域绿色生态发展倡议：维系黄河上游生态系统持久稳定，确保自然资源生态功能全面提升，以水定发展，共同建设可持续水生态系统，携手推动构建全流域“生态保护共同体”。

　　青海黄河流域人类行为活动基本准则：践行绿色低碳发展理念，转型发展特色生态经济，塑造集约高效的城乡空间，完善包容共享的人居环境，推动基础设施开放建设。

　　（作者为清华同衡规划设计研究院总体规划研究中心总规二所所长）