三江源國家公園的門在哪裡?

姜峰

2020年08月23日11:36  來源:人民日報客戶端
 

“三江源國家公園的門在哪裡?”

前年,在可可西裡做直播時,后台一位網友這樣問。

我有點哭笑不得——說出來會嚇人一跳,三江源國家公園的面積超過12萬平方公裡,跟福建省差不多大。

福建省有“門”嗎?

但提問者的邏輯也沒毛病:既然叫“公園”,就該有個門。

青海高原廣大、三江源遠流長,但這一切都不是我們大多數人所熟悉的日常生活體驗。網友犯的並非常識性錯誤,而是三江源已超出了常識。

也可見,公眾對這裡仍然陌生。這種認知上的距離,有時候比地理上的距離還大。

值此“三江溯源”採訪之際,我們就來系統地捋捋這座國家公園的“前世今生”。

三江源是哪三江?

長江、黃河、瀾滄江(國外稱湄公河)。記著,沒有雅魯藏布江。

所謂“不擇細流,無以成江河”。所以,這三條大江大河在青海省發源及流經之地,都屬於三江源地區,都需要最嚴格的水源保護。

這個范圍就很大了。

根據國家印發的《青海三江源生態保護和建設二期工程規劃》,三江源保護區域包括青海省玉樹、果洛、黃南、海南4個州的21個縣(市)以及格爾木市的唐古拉山鎮,面積達39.5萬平方公裡。這些水源地貢獻了黃河總水量的一半、長江的四分之一、瀾滄江的15%,是為“中華水塔”的來歷。

面積如此廣闊,涉及這麼多州縣,就給保護提出了難題。

過去20多年來,三江源地區陸續建立起了自然保護區、森林公園、濕地公園、地質公園、水利風景區等多種保護地,在歷史上發揮過重要作用。

然而,其中也隱藏著體制性弊端:我見過一張三江源的保護區劃圖,隻見各類保護地犬牙交錯。為了醒目,區劃圖隻能被標得五顏六色、花花綠綠。

上有林業、環保、國土、水利等各個條線,下有4州21縣等各個區塊,制度設計的一個必然結果就是:誰都在管,誰都管不全,誰都管不到底。

這種條塊分割、政出多門的傳統治理體系,被人們形容為“九龍治水”。把這個詞用在三江源保護上,尤其貼切。

本世紀初,受氣候、長期過度放牧等因素影響,三江源地區生態環境一度惡化,黃河源頭、長江源頭支流都發生過斷流現象。

於是在2005年,國家緊急啟動了三江源生態保護和建設一期工程。工程落地,先得統籌好“九龍”,青海當時專門成立了省三江源生態保護建設辦公室,作為各個條塊的總協調。

這種一塊牌子協調抓總的理念,恰恰成為國家公園體制的雛形。

2015年,就在一期工程實施十年、成效顯著的基礎上,中央全面深化改革領導小組審議通過了三江源國家公園體制試點方案。

按照規劃,三江源於2015年底前啟動試點工作,2016年4月前形成“實施方案”,年內取得實質性進展。2017年總體形象基本形成,2020年全面完成國家公園改革目標任務。

三江源成為了全國第一個國家公園體制試點。沒有現成的模式和經驗,頭一個“螃蟹”怎麼吃,全靠自己先行先試。

青海是這樣摸索的:

先說試點范圍的劃定,聚焦到三江源的最核心區域:長江源所在玉樹州治多縣、曲麻萊縣,黃河源所在果洛州瑪多縣,瀾滄江源所在玉樹州雜多縣,以及可可西裡無人區。試點面積12.3萬平方公裡。

接著說制度創新,這是國家公園體制改革核心精神所在:省上成立三江源國家公園管理局,其下組建長江源、黃河源、瀾滄江源三個園區管委會,對上述4縣進行大部門制改革,將國土、環保、水利、林業等縣級主管部門一體納入管委會,整合下設為生態環境和自然資源管理局,同時縣森林公安、國土執法、環境執法、草原監理、漁政執法等執法機構,也整合成管委會下資源環境執法局一家。

這意味著,生態治理統歸國家公園,其他社會管理職能仍歸地方政府。用國家公園這一塊牌子、一套人馬將三江源管全、管到底。

舉個例子。

過去,在黃河源頭瑪多縣,非法佔地、盜採歸縣國土局管,破壞草場歸縣農牧局管,水污染有環保執法,水土保持有水利執法,監督執法碎片化問題很突出,一定程度上影響了監管效率。

如今,瑪多縣森林公安、國土執法、草原監理、環境執法、漁政執法等執法機構,全部整合為三江源國家公園管理局黃河源園區管委會下的資源環境執法局一家,但凡破壞生態的行為,都歸這一家管,執法效率大大提高。

至於可可西裡無人區,原可可西裡自然保護區也整合為三江源國家公園管理局長江源園區管委會下的可可西裡管理處,理順了管理體系。

再說國家公園具體的工作,這包括很多觸角,比如生態管護、特許經營、強化管護、加大監督、科技合作、人才建設等等。但透過現象看本質,作為全國第一個國家公園體制試點,青海三江源最突出的貢獻就是創新了管理體制:將“九龍治水”的傳統治理體系,改革為國家公園一塊牌子管到底的新格局。

目前,三江源國家公園試點建設已進入沖刺階段,年內將完成試點任務,宣告國家公園正式建成。

這標志著,今年我國將正式步入國家公園體制的元年。

國家公園體制作為一種舶來品,就在這樣的過程中完成著中國化的探索。

如果拿三江源與美國黃石國家公園比較,就能看出來何為“中國特色”。

最簡單的,三江源國家公園試點范圍的面積,是黃石的13倍,治理對象並不在一個量級上,其探索自然也不能照搬黃石、“大腳穿小鞋”。

還有,黃石是真正意義上的“公園”,那裡沒有人間的煙火和苦樂。而我國探索國家公園體制試點,即便是在地廣人稀的三江源,也必須面對和解決封牧后數萬名牧民靠啥吃飯的現實難題,對此我國探索出了生態管護員制度,讓牧民從生態利用者轉變為生態保護者。既要“拿來主義”,又要因地制宜,才能開創人與自然和諧共生的中國特色生態保護新格局,這也是國家公園試點的底色與情懷。

再比如,沒有人的黃石就不需要發展,而三江源卻要時時調適發展與保護間的精細平衡。可可西裡禁止非法穿越,黃河源頭扎陵湖鄂陵湖對外限制開放,年保玉則景區永久關閉——最美景色藏之深山,三江源國家公園看似“錦衣夜行”之舉,卻是堅持生態保護優先不動搖的生態留白。這份取舍與擔當,短期看吃了一時虧,卻在為未來增色萬千。

特別是,上面說到的大部門管理體制改革,在中國政治體制內也屬於“動了一些人的蛋糕”,毫無疑問是需要擔當、勇氣和智慧的。

2019年6月,中辦、國辦印發了《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,提出“確立國家公園主體地位”“在相同區域一律不再保留或設立其他自然保護地類型”“堅持中國特色、國際接軌”,這是對國家公園一塊牌子管到底做法的明確和認可。

也是在這個月,青海省在全國率先啟動“以國家公園為主體的自然保護地體系示范省建設”,這意味著三江源的經驗將在青海全省推廣。

“前世今生”,凡此種種。希望這篇短文能幫助你對三江源國家公園多一點了解。

經濟社會文化發展相對滯后的青海,經常扮演著向兄弟省份“取經看齊”的角色,如今在國家公園建設上當仁不讓地貢獻出“青海方案”,經驗凝結成一句話:

最大的變化在改革,最深的動力在創新。

圖片來源:姜峰 楊爍壁 三江源國家公園生態管護員

 

(責編:陳明菊、楊陽)

推薦閱讀