國內外國家公園原住居民生計研究 對三江源國家公園建設的啟示（上）

　　原住居民的生計活動與生態環境有著必然的關系。在全球國家公園的具體實踐中，各個國家往往根據各自國情和自然保護地自身特點採取了不同的管理模式，且管理模式變遷的動力之一是如何處理原住居民與國家公園的關系問題，並使得國家公園理念在發展實踐中得以不斷凝練和升華。根據《三江源國家公園總體規劃》，2020年將正式設立三江源國家公園。本文擬通過國內外國家公園原住居民生計研究，為在三江源國家公園中“處理好當地牧民群眾全面發展與資源環境承載能力的關系、形成人與自然和諧發展新模式”提供啟示和借鑒。

　　一、原住居民與國家公園的關系問題是國外國家公園發展的經典問題

　　從國外國家公園發展史來看，原住居民與國家公園的關系問題始終是國家公園建設必須要面對和處理好的問題。有國外學者研究指出，世界上許多國家公園不僅因其生物多樣性而重要，而且因其自然資源而重要，許多當地原住居民依靠自然資源維持生計。對於這些地區的居民來說，自然資源和生計難以分開。美國黃石國家公園是世界上第一個真正意義上的國家公園，也是最為典型、非常成功的國家公園。設立黃石國家公園之初，主要目的是保護自然美景和自然奇觀，滿足人們的教育和娛樂需求，但幾乎沒有考慮到原住居民的問題。在20世紀60年代和70年代早期，很多發展中國家效仿北美和其他發達國家，鼓勵從公園邊界內搬遷原住居民社區。在這些被稱為“荒地”的公園中，原住居民遭遇排斥或強制外遷，並且很少從保育事業或公園旅游業中獲取收益，並持續了很長的時間。這種做法產生了兩大直接后果：第一，因切斷了社區居民對自然資源的傳統利用方式，削弱了社區對國家公園的支持程度，這也引發偷獵和其他非法活動，並損壞了本可以得到保護的自然資源。第二，在很多情況下，國家公園范圍內保護起來的環境，通常演化成與人類活動復雜交互的后果，這些活動一旦被終止，支持先前物種多樣性的環境能力通常也會遭到削弱。缺乏當地社區、原住居民參與管理國家公園和野生動物保護區的另一個后果是，國家公園需依靠越來越多訓練有素的森林警衛、無線電、自動武器、車輛和直升機來管理公園，這給政府帶來了相當大的財政壓力，也導致政府尋求更多的外國援助，而原住居民本可以成為這些地方最好的保護者。至20世紀70年代末，人們開始逐漸認識到盲目應用發達國家的管理模式所暴露出來的若干弊病。這一時期，在中美洲開始出現生態旅游概念，認為保育事業不僅有利於滿足旅游者需求，同時也認為旅游業和保育區管理需要當地社區的參與，原住居民也能從國家公園和保護區的創建過程中得到益處。從20世紀80、90年代起，人們更加認識到，國家公園是原住居民的文化景觀，具有文化和精神價值，並且需要通過參與式保育把當地人納入到公園管理中。許多國際組織和其他非政府組織也認為，自然保護方案應當考慮到當地居民的生存需要。2015年以后，世界自然保護聯盟達成了共識，社區是保護者，必須基於此來考慮自然生態系統保護。

　　總的看，歷經六十多年的發展，世界國家公園建設的理念由過去排斥人類的絕對保護走向更加科學的保護，並開始尊重國家公園內及周邊的原住居民、當地社區的文化和社會價值，尊重原住居民、當地社區的權利，並適度留出一部分利用空間，積極引導社區參與國家公園的建設、管理與保護，有關經驗值得我們借鑒。

　　二、我國國家公園建設中的原住居民生計問題研究

　　1.我國國家公園人地關系現狀研究。我國保護地許多社區管理問題與國際案例相比既具共性也有差異性。以三江源國家公園體制試點為例，公園內世世代代有牧民生活，在歷史進程中形成了逐水草而居的生產生活方式，生產生活主要依靠草原和牧業生產。相比青海省內外其他地區，經濟社會發展仍然相對滯后。中國科學院科技戰略咨詢研究院王毅在第一屆國家公園論壇作報告時指出，我國需要保護的自然區域分布大量人口，協調自然保護和原住居民關系面臨重大挑戰，全國1657個已界定范圍邊界的自然保護區內共分布有居民1256萬人，自然保護區周邊普遍面臨貧困問題。劉廣寧研究發現，我國國家公園具有區別於北美和澳洲等國家的國家公園的幾個典型特征：（1）人地關系久遠而緊密﹔（2）保護地社區普遍貧困﹔（3）社會與自然生態系統的協同演化。這樣的現狀特點決定了我國國家公園無法套用北美國家基於自然荒野保護的人地隔離式的保護和管理策略。可以看到，我國國家公園與西方國家公園人地關系明顯不同。

　　2.我國國家公園建設中人地關系變化研究。唐芳林在第一屆國家公園論壇上作報告時指出，社區與國家公園的依存關系為地理依存、經濟依存、文化依存。“三個依存”決定了社區不可避免對國家公園內自然資源的利用。李文軍研究指出，我國建立國家公園，需要充分認識自身的國情和特點，首先是眾多直接以自然資源為生計來源的原住居民對於經濟發展的需求﹔其次，家戶、村集體與國家各層面交錯復雜的土地、資源權屬關系。這些特點給我國國家公園的建立和管理帶來了挑戰和機遇。從筆者田野調查看，在三江源國家公園體制試點過程中，當地牧民群眾也確實遇到了保護和發展相協調的挑戰、生產生活方式改變的挑戰。如由於三江源地區產業結構單一，90%的牧民長期從事畜牧業生產，雖然畜牧業收入不足以完全維持牧民的家庭生計，但畜牧業卻是牧民最為基礎性的產業，是牧民賴以生存的根本，牧民日常生活中必需的肉、酥油、奶、燃料（牛糞）等均來自畜牧業。根據《三江源國家公園總體規劃》，核心保育區全面禁止生產性畜牧活動，生態保育修復區、傳統利用區執行嚴格的草畜平衡，實行季節性休牧和輪牧。即通過進一步強化人類活動管控，推動實現生態、生產、生活空間的科學合理布局和可持續利用。

　　3.如何妥善處理好我國國家公園建設與原住居民關系研究。從我國自然保護區管理實踐看，我國自然保護區的管理模式經歷了“堡壘式”管理、生物圈保護管理和生態區域規劃三種管理模式。劉姿含認為，生態區域規劃管理模式使得自然保護區成為具有保護、教育、生產和旅游等功能的“開放式保護區”，實現了自然保護區可持續發展。虞虎、陳田等認為，保証社區發展與生態保護的協調是實現國家公園可持續發展的重點，國家公園功能區的空間劃定應確保當地居民參與到園區的保護與建設中，以保障當地居民的利益。馬洪波研究指出，要改變長期以來形成的將社區與保護區對立的思維慣性，鼓勵和引導社區群眾主動投身生態環境保護，將社區作為國家公園的重要組成部分，把牧民群眾與國家公園管理部門打造成為利益共同體。他進一步指出，我國如此龐大的原住居民群體，是從事我國保護地體系建設、包括國家公園建設的管理和研究工作者不能忽視的。何思源研究指出，自然保護地周邊社區人與自然協同演化的歷史表明我們與自然可以良好共存，適宜的可持續生計方式在客觀上可以助力生態保護。理解與重新發現傳統生計系統，有利於找到適合中國國情的國家公園管理策略。她進一步指出，在國家公園建設管理過程中，各利益相關者的長遠利益是趨向一致的，但短期內可能存在一定的矛盾沖突，應構建各利益主體的利益協調機制。另外，從雲南省國家公園建設試點成效看，雲南從2008年至今，先期建設的8個國家公園每年用於社區補償和社區項目扶持的直接資金投入達4000多萬元，為當地群眾提供了1200余個工作崗位，社區居民從事國家公園管護和經營活動獲得的收入每年達5200多萬元，既保護好了生態，也保障好了民生，實現了生態系統功能和公共服務功能的雙贏。以三江源國家公園建設為例，畢瑩竹、李麗娟等基於對三江源國家公園各利益相關者存在的利益訴求差異和矛盾沖突的問題研究，從利益協調角度提出了“表達＋協商、分配＋補償、監督＋反饋、保障＋激勵”的利益協調機制。李文軍認為，要針對不同的生物區域、生態系統類型的保護地，制定不同的生態系統健康評估基線，這是管理人類活動、協調發展與保護的科學依據。秦天寶、劉彤彤指出，自然保護地中同樣需要關於激勵性規制的法律制度，包括自然保護地基金制度、生態保護補償制度和野生動物肇事損害賠償制度等。

　　2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，《意見》指出，要分類有序解決歷史遺留問題。對自然保護地進行科學評估，將保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地范圍。結合精准扶貧、生態扶貧，核心保護區內原住居民應實施有序搬遷，對暫時不能搬遷的，可以設立過渡期，允許開展必要的、基本的生產活動，但不能再擴大發展﹔根據歷史沿革與保護需要，依法依規對自然保護地內的耕地實施退田還林還草還湖還濕。《意見》還指出，鼓勵原住居民參與特許經營活動，探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制。可以看到，《意見》特別關注了原住居民的發展權利和從保護中受益的權利。根據《意見》精神，李雲、孫鴻雁等認為，自然保護地內原住居民分類調控類型可分為范圍調整型、保留保護型、生態搬遷型和控制轉換型四種類型，並建議對具有很高歷史價值、文化價值、科學價值和旅游價值的自然村落或因具有民族文化特色而需要保護的游牧部落，調控措施建議為保留保護型。唐芳林指出，國家公園所具備的保護功能具有壓倒性的主體地位，當其他功能的發揮影響到保護時，要服從和服務於保護這個根本。同時，在社區居民感受到生態保護所帶來的收益后，會使社區工作變得主動和更好實現國家公園建設和社區發展的良性循環。另外，從規劃管理層面看，部分國家國家公園的管理目標都一定程度體現了對社區發展和原住居民文化的重視，“社區參與”成為制定管理規劃的重要環節，“社區共管”成為新的保護地管理模式。國外的這些成功經驗我們應予以重視。應進一步完善頂層設計，加強體制機制創新，鼓勵引導原住居民主動投身生態保護建設，這將有助於建立適合我國國情的國家公園管理模式。

　　（作者單位：青海師范大學）