优化青海省营商环境评价指标体系的思考与建议

2003年以来，世界银行以“企业全生命周期”指标体系对世界各经济体进行营商环境测评，形成被测评地区的营商便利度指数，以表征被测评地区的投资环境状态。鉴于此，青海省营商环境评价在“对标国家、接轨世界”的目标要求下，形成了青海省营商环境评价指标体系。青海省营商环境评价指标体系，包括20个一级指标、96个二级指标，主要从企业全生命周期、投资吸引力、监管与服务三个维度进行评价，形成企业全生命周期指数、投资吸引力指数和监管与服务指数。但是，青海省营商环境评价工作在实践中存在一些问题，值得与相关人员进一步探讨。

一、“三维”评价指标体系导致评价指数表征不完整

营商环境评价，本质是以“营商”者的感受为出发点进行的量化评价，唯有如此，评价的结论才能够真正为企业提高办事效率、降低交易成本、提升生存和发展能力提供改革镜鉴。一般而言，营商环境评价主要聚焦在企业全生命周期的评价，同时，企业全生命周期指数的高低本身就是被评价地区吸引投资的最佳量化标准。但是，青海省营商环境的“三维”评价指标体系，分散了营商环境评价的聚焦度、降低了评价的敏感度，导致对“企业全生命周期指数”的测评不完整。事实上，一个企业能够生存下去依赖的是资本，高质量发展依赖的仍然是资本。任何一个良性发展的企业都必须获得信贷资本，“获得信贷”是企业生存和发展不可或缺的一个核心环节；“执行合同”表征的是企业在生存发展中，通过“合同”这一商事行为实现财产的快速、顺畅流转，在单位时间内，企业“执行合同”的量越大，意味着企业获取收益的能力越强，毫无疑问，“执行合同”也是企业生存和发展中亦不可或缺的另一个核心环节。缺少这两个指标的“企业全生命周期指数”无法真正表征企业的生存与发展环境。另外，“三维”评价指标体系中部分指标之间存在重叠。“监管与服务”的指标与“企业全生命周期”的指标，存在重叠情况。重叠地进行评价会直接扭曲“营商环境便利度指数”对于营商环境真实情况的反映，无法有效表征 2013 年以来政府“放管服”改革对于理顺政府与市场、社会的关系的成效，也很难为下一步改革提供更加准确的指引。

二、部分指标测评指向与营商环境评价目标存在距离

营商环境评价主要考察的是民间投资和民营企业生存发展的环境，指标设定应当紧紧围绕这个宗旨来进行，而不应杂糅进“推进主管部门工作”的其他内容。青海省营商环境评价指标体系中“政府采购”和“招标投标”指标，与民间投资和民营企业的生存发展没有直接的促进关系。“政府采购”实质是市场竞争机制与财政支出管理的有机结合，其主要特点是对政府采购行为进行法制化的管理。“招标投标”是政府采购的一种主要方式。政府采购是在全国统一大市场中开展，并不必然促进中小投资者在本辖区的投资活动。

三、指标体系与青海省实践存在不适应性的问题

营商环境评价的根本目的在于推进营商环境的优化，即通过“对比”，使“对比”的双方、多方认识到自身的优势和劣势，激发出主观能动性，自觉自愿地通过改革来推动自身的发展与完善。但是，在评价实践中评价指标体系与青海省实际存在较明显的不适应性。

（一）指标的不适应性

“跨境贸易”“办理破产”“登记财产”“执行合同”“劳动力市场监管”和“中小投资者保护”等指标与青海省各地的具体情况存在较大不适应性。

一是“跨境贸易”指标。该指标主要评价的是港口和海关的工作效率。“跨境贸易”的效率主要表现在港口作业时间上，但是，青海省作为一个内陆省份，没有港口，因此，无法完成整个测评流程的数据采集。另外，根据青海省海关设置现状，亦无法针对2市、6州形成各自的有效数据。

二是“办理破产”指标。该指标测评的是企业经营失败后退出市场的便宜度。在2市、6州法院查询破产案件的办理情况时发现，青海省2018年至2019年6月办结或者接近办结的破产案件约12件，大多数是“政策性”破产案件。完整办理完破产程序的案件只有一件，债权偿付率3.2%，仅是北京、上海等地债权偿付率的1/10。另外，办理破产案件的地区也比较有限，目前只在西宁市、海西州和海东市三个地区能够查询到待破产案件。“办理破产”在青海省非常困难，还存在一个客观的原因，即破产代理人工作积极性不高，甚至找各种理由推诿破产代理工作。由于企业进入破产程序时，基本已经无法支付赔偿费用，导致具有资格的律师、会计师事务所等不愿意办理破产案件，造成“僵尸”企业出现。

三是“登记财产”指标。主要在于不少市州几乎没有民营企业发生不动产交易而进行登记财产的事项。

四是“执行合同”指标。其表征的是民营企业实施“合同”过程中，出现了合同履行纠纷，从法院受理案件到执行完毕所体现出来的办事效率和优质服务。但是，在调阅档案资料时发现，对于“执行合同”指标的费用问题，我们只能查询到法院方收取的必要费用，但是，律师的费用无法查询到，同时，部分律师是内地的，连数据校核都很难完成。

五是“劳动力市场监管”指标。实地测评发现，青海省2市、6州中，除西宁市外，其他市州劳动力市场监管部门工作人员都反映自身的工作主要是监管建筑行业农民工工资，没有从事过“劳动力市场监管”指标中二级指标指向的具体工作，究其原因是大部分中小民营企业都是“家族式”的企业，无法进行正规的劳动力市场监管，所以，导致调查问卷的相关问题无法回答。

六是“中小投资者保护”指标。该指标涉及的“关联交易”案件，2018年至2019年6月全省只在西宁市中级人民法院发生了一起，绝大多数市州法院对于“保护中小投资者”没有法律实践经验，导致数据采集非常困难，有些法院直接让法官助理来协助采集数据，此类数据很难客观反映营商环境的实际情况。

（二）指标体系的不适应性

一是部分指标不能真实反映地区营商环境现状。2市、6州营商环境评价结果，与人们对于营商环境的通常认识出现了较大的分歧，主要表现在果洛州、玉树州排名领先于黄南州、海北州、海南州、海东市。营商环境便利度指数得分的基础是“开办企业”“建筑物许可”“登记财产”“办理注销”“纳税”“跨境贸易”及法院“办理破产”和“水、电、气报装”等指标。测评数据主要以办事时间的长短等行为来进行的，而果洛州和玉树州经济社会发展滞后的现实，决定了这两个州的民营企业相对来说规模小、技术简单，办理“开办企业”等事项的时间就比较短、资料较少，得分相对较高。另外，这两个州没有“燃气”报装事项发生，用水报装的程序极为简单，所需资料很少，一般只有一件申请书，也不收取“管网增容费”，因此，与西宁市、海西州和海东市比较，“用水（气） 报装”指标得分就极占优势。

二是测评指标体系在各市州间存在不可比性。评价组在实地评价中发现，就西宁市而言，指标体系中涉及的大部分指标，其工作载体基本都在市级部门，信息化程度高、工作人员素质高，涉及民营企业的各种经济活动都能在实践中遇到，数据采集工作相对便捷、数据相对完整；海东市市级部门则基本不办理事项，指标参评采集的数据绝大多数都来自于平安区。此次评价中，实际上是西宁市市级部门的办事效率与海东市平安区区级部门的办事效率相比较，可比性值得商榷。

综上，青海省营商环境评价指标体系短期内很难真实反映出青海省营商环境的实际情况，会发生较大的数据扭曲，导致“以评促改”的评价目的很难有效实现。同时，还会产生各地“疲于应对”的不良后果。

四、几点建议

青海营商环境评价的现有指标体系可以继续采用，以实现“对标国家、接轨世界”的评价要求。同时，建议采取“更加接地气”的评价、分析方法，来实现“立足青海”的现实需求。

一是在城市优先进行营商环境的评价。全省2市、6州不宜放在一起开展营商环境的评价。建议西宁市、海东市和海西州三个市州先行开展同一指标体系的营商环境评价，同时，可以将格尔木市也纳入这一序列。这4个地方的营商环境评价，可以采取与国家评价统一的数据采集方式、分析方法，形成统一的评价报告，使这四个城市与国内其他城市进行数据比较，进而倒逼其在短期内大幅实现营商环境优化，同时，也可以在全省营商环境建设中发挥辐射带动作用。

二是在重点县域进行营商环境评价。青海省营商环境建设的重点应当是县域营商环境。营商环境评价的重点也应当立足于县域评价。以发展工业为主的县域和以发展农牧业为主的县域，营商环境评价的要求不尽相同。选择被评价县域时，要充分考虑各个县域的定位，不同的县域发展定位需要不同评价指标体系专项评价。因此，全省可以选择7-9个有一定可比性的县域，围绕“企业全生命周期”的核心指标开展营商环境评价，主要包括开办企业、工程建设许可、登记财产、获得电力、获得用水、获得信贷及劳动者保护等指标，着力打造县域营商环境优化的示范者和排头兵。