我国是人口大国，人口政策始终是关系国家富强、民族昌盛和人民幸福的基本国策。新中国成立后，我国的生育政策先经过了鼓励生育，继而于1971年开始推行计划生育政策，1982年将计划生育确定为基本国策并写入宪法，限制生育政策持续实施了42年。自2013年开始，国家生育政策从“单独二孩”到“全面二孩”，再到“放开三孩”，在短短8年时间内从限制生育到调节生育，再向鼓励生育政策快速演进。国家生育政策随着经济和社会发展形势变化而不断调整，反映出我国人口增长面临的严峻形势。我国生育政策从限制性生育向鼓励生育彻底逆转，但出生率自2017年以来连续下降，总人口呈现低速增长态势。据2021年9月国家统计局发布的《中国统计年鉴2021》显示，2020年全国人口出生率为8.52‰，首次跌破10‰，创下了1978以来的新低。同期全国人口自然增长率仅为1.45‰，同样创下1978年以来的历史新低。出生人口数持续下降、增长率持续放缓意味着人口替代率下降、人口红利降低。目前，总和生育率已跌破警戒线，且受多方影响我国适龄人口生育意愿偏低，人口发展进入关键转折期。

青海省人口出生率和自然增长率虽然高于全国平均水平，但与全国下降趋势高度一致，2021年出生人口继续回落。因此，亟待深入关注青海省出生率下降的趋势信号，并采取更加积极、有效的综合性措施干预、减缓出生率下降趋势。

一、青海省农牧区生育政策持续宽松，但出生率持续下降的趋势不容乐观

青海长期以来执行较为宽松的生育政策（农区二胎，牧区三胎），“全面二孩”政策的实施，并没有产生明显的“二胎堆积”效应。生育政策不断松绑，也未能阻滞人口出生率的持续下降。据《青海省统计局国民经济和社会发展统计公报》，2016年至2020年青海省的人口出生率分别为14.7‰、14.42‰、14.31‰、13.66‰、11.37‰，2020年已跌破12‰，达到历史新低。虽然仍高于全国平均水平，但与全国下降趋势高度一致。总和生育率也呈现下降趋势，据青海省人口宏观与决策分析系统数据显示，2016年至2020年分别为1.78、1.75、1.75、1.75、1.48（距2.1的更替水平差距逐年加大）。

三孩政策进一步开放，但大多数育龄夫妇三孩生育意愿不强。据2021年3月至4月青海省计划生育协会组织在全省范围内开展的育龄人口生育意愿调查结果显示，在不考虑任何限定条件的情况下，72.5%的被访者的理想子女是2个；理想子女数为3个或以上子女的被访者与理想子女数为1个的比例相当，均为12%左右。特别需要指出的是，青海省妇幼健康服务能力与全国平均水平仍有不小差距，据2020妇幼卫生年报统计，青海省孕产妇死亡率为24.71／10万（全国为17.8／10万），婴儿死亡率为7.01‰（全国为5.6‰）。由此可见，如果没有更多配套的鼓励生育的保障措施出台，绝大部分家庭三胎生育意愿很难激发。 

二、积极应对青海省出生率下降趋势，在“生”“养”“奖”“育”上综合施策

2021年11月24日青海省第十三届人民代表大会常务委员会第二十八次会议，表决通过了《青海省人民代表大会常务委员会关于修改〈青海省人口与计划生育条例〉的决定》（以下简称《条例》）并予执行。《条例》明确，符合法律法规规定生育子女的夫妻，除享受国家规定的假期（98天）外，奖励女方生育假90日，青海省依法生育享受到的产假是188天，居全国中等水平；给予男方看护假十五日，假期期间工资福利待遇不变。同时，鼓励用人单位对依法生育子女的夫妻，在子女不满三周岁期间，每年给予夫妻双方各十五日育儿假。《条例》明确指出，县级以上人民政府综合采取规划、土地、住房、财政、金融、人才等措施，推动建立普惠托育服务体系，发展社区托育服务，促进婴幼儿照护服务发展，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性。鼓励和引导社会力量兴办托育机构，支持幼儿园和机关、企业事业单位、社区提供托育服务。

目前，延长产假、设立育儿假等是青海省完善积极生育支持政策的主要内容。为提高青海省适龄人口生育率，切实改善人口结构，促进人口高质量、可持续发展，推动各项政策措施落地见效，进一步加快完善生育支持政策体系建设，缓解群众面临的压力，引导育龄人口生育意愿与国家政策相一致，提振生育水平，建议青海省在参照借鉴其他省份已出台政策的基础上，积极探索建立青海省积极生育支持政策体系，现提出如下建议：

（一）在“生”的方面

在中国，每年得益于试管婴儿增加的新生儿约有30万名。但做一轮试管婴儿需要成本为3.5-4万，且一轮成功率较低，不少有生育意愿的家庭难以承受失败的经济风险和时间成本。2022年2月21日，北京市突破“医保不解决不孕不育问题”的政策规定，成为全国第一个将常见的16项辅助生殖技术纳入甲类报销范围的省级地区。

其一，建议青海省探索分担在职女职工使用生殖辅助技术时间成本的人事管理制度，给予申请使用辅助生殖技术的女职工以一定的带薪假期，消除其在使用辅助生殖技术时的请假顾虑；其二，建议做好生育保险范围及内容扩展，对社保缴纳一定年限的本省常住产妇提供公立医院住院分娩免费服务；其三，将新生儿生育费用纳入医疗保障，对父母或一方参保职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的，按照报销比例较高的一方共享使用其医疗保险权益，并予以直接结算；其四，对父母未参保的新生儿产生的医疗费视同已参加城镇居民医疗保险（孩子出生后可在医院结算时即时缴纳保险费）予以一站式结算，以此提高新生儿救治率，降低死亡率。

（二）在“养”的方面

其一，建议在青海省“鼓励用人单位对依法生育子女的夫妻，在子女不满三周岁期间，每年给予夫妻双方各十五日育儿假”的基础上，首先施行行政事业单位男性护理假、育儿假强制休假制度，最大程度保障男性的养育权利，形成支持、鼓励家庭共同养育的良好氛围。同时，加大对企业的检查督查力度，促进政策落实到位。

其二，对公租房制度进行改革，户型设计应符合多孩家庭居住需求，并对没有购买能力的多子女家庭实行差异化租赁，对有一定购买能力的多孩家庭在购房上给予优惠政策，切实缓解育儿家庭经济压力，同时吸引外来人口落户青海省。

（三）在“奖”的方面

其一，针对育儿家庭建议建立育儿补贴机制，财政状况允许的地区可率先探索每月向符合政策的二、三孩家庭发放补贴金，以照护津贴的形式补贴父母或家庭其他成员因抚育幼儿而损失的社会化劳动收入，同时可以减免职工一定比例的社保缴费和个人所得税，以体现人口再生产的社会属性。

其二，针对女性就业比较集中的企业单位或行业，政府除了倡导、肯定、督促用人单位承担起应尽的社会责任外，也应对他们提供政策支持，对企业负担的生育成本提供扶助性政策，适当减免企业税收以实现劳资双方利益、国家和企业责任的合理平衡，同时，出台有利于支持女性职工就业的相关政策，缓解多孩生育与就业发展之间的冲突。

其三，针对托育服务机构，政府可利用政策补贴、减免相关税收等手段，降低托育机构的运营成本，下调托育服务价格。对已备案的社会办普惠性托育机构，按照托位给予建设资金补助，同时按月给予每一个入托儿童托位运营补助，降低高昂的托幼服务费用。

（四）在“育”的方面

养育孩子涵盖了从新生儿到青年的漫长过程。目前0-3岁社会托育服务“数量缺乏、费用昂贵”的问题是抑制多孩生育意愿的重要原因之一。因此，青海省迫切需要建立健全普惠托育服务机构相关政策支持：

其一，应加大建设普惠性公立幼儿园和托儿所的力度，实行托幼一体化，利用已有的幼儿园建立婴幼儿看护中心；其二，支持行政事业单位、有条件的国有大型企业建立“儿童托管中心”，在工作场所为职工提供福利性婴儿照护服务；其三，引导社会力量在符合标准和规范的前提下兴办普惠托育机构，为3岁以下婴幼儿提供全日托、半日托、计时托、临时托等托育服务，满足不同需求；其四，建立家庭式托幼规范，推动社区内家庭托幼需求就近方便解决，最大限度实现“幼有所育”。（作者分别系青海省委党校副校长、教授，青海省委党校马克思主义学院副院长，教授）

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