国内外国家公园原住居民生计研究 对三江源国家公园建设的启示（上）

　　原住居民的生计活动与生态环境有着必然的关系。在全球国家公园的具体实践中，各个国家往往根据各自国情和自然保护地自身特点采取了不同的管理模式，且管理模式变迁的动力之一是如何处理原住居民与国家公园的关系问题，并使得国家公园理念在发展实践中得以不断凝练和升华。根据《三江源国家公园总体规划》，2020年将正式设立三江源国家公园。本文拟通过国内外国家公园原住居民生计研究，为在三江源国家公园中“处理好当地牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系、形成人与自然和谐发展新模式”提供启示和借鉴。

　　一、原住居民与国家公园的关系问题是国外国家公园发展的经典问题

　　从国外国家公园发展史来看，原住居民与国家公园的关系问题始终是国家公园建设必须要面对和处理好的问题。有国外学者研究指出，世界上许多国家公园不仅因其生物多样性而重要，而且因其自然资源而重要，许多当地原住居民依靠自然资源维持生计。对于这些地区的居民来说，自然资源和生计难以分开。美国黄石国家公园是世界上第一个真正意义上的国家公园，也是最为典型、非常成功的国家公园。设立黄石国家公园之初，主要目的是保护自然美景和自然奇观，满足人们的教育和娱乐需求，但几乎没有考虑到原住居民的问题。在20世纪60年代和70年代早期，很多发展中国家效仿北美和其他发达国家，鼓励从公园边界内搬迁原住居民社区。在这些被称为“荒地”的公园中，原住居民遭遇排斥或强制外迁，并且很少从保育事业或公园旅游业中获取收益，并持续了很长的时间。这种做法产生了两大直接后果：第一，因切断了社区居民对自然资源的传统利用方式，削弱了社区对国家公园的支持程度，这也引发偷猎和其他非法活动，并损坏了本可以得到保护的自然资源。第二，在很多情况下，国家公园范围内保护起来的环境，通常演化成与人类活动复杂交互的后果，这些活动一旦被终止，支持先前物种多样性的环境能力通常也会遭到削弱。缺乏当地社区、原住居民参与管理国家公园和野生动物保护区的另一个后果是，国家公园需依靠越来越多训练有素的森林警卫、无线电、自动武器、车辆和直升机来管理公园，这给政府带来了相当大的财政压力，也导致政府寻求更多的外国援助，而原住居民本可以成为这些地方最好的保护者。至20世纪70年代末，人们开始逐渐认识到盲目应用发达国家的管理模式所暴露出来的若干弊病。这一时期，在中美洲开始出现生态旅游概念，认为保育事业不仅有利于满足旅游者需求，同时也认为旅游业和保育区管理需要当地社区的参与，原住居民也能从国家公园和保护区的创建过程中得到益处。从20世纪80、90年代起，人们更加认识到，国家公园是原住居民的文化景观，具有文化和精神价值，并且需要通过参与式保育把当地人纳入到公园管理中。许多国际组织和其他非政府组织也认为，自然保护方案应当考虑到当地居民的生存需要。2015年以后，世界自然保护联盟达成了共识，社区是保护者，必须基于此来考虑自然生态系统保护。

　　总的看，历经六十多年的发展，世界国家公园建设的理念由过去排斥人类的绝对保护走向更加科学的保护，并开始尊重国家公园内及周边的原住居民、当地社区的文化和社会价值，尊重原住居民、当地社区的权利，并适度留出一部分利用空间，积极引导社区参与国家公园的建设、管理与保护，有关经验值得我们借鉴。

　　二、我国国家公园建设中的原住居民生计问题研究

　　1.我国国家公园人地关系现状研究。我国保护地许多社区管理问题与国际案例相比既具共性也有差异性。以三江源国家公园体制试点为例，公园内世世代代有牧民生活，在历史进程中形成了逐水草而居的生产生活方式，生产生活主要依靠草原和牧业生产。相比青海省内外其他地区，经济社会发展仍然相对滞后。中国科学院科技战略咨询研究院王毅在第一届国家公园论坛作报告时指出，我国需要保护的自然区域分布大量人口，协调自然保护和原住居民关系面临重大挑战，全国1657个已界定范围边界的自然保护区内共分布有居民1256万人，自然保护区周边普遍面临贫困问题。刘广宁研究发现，我国国家公园具有区别于北美和澳洲等国家的国家公园的几个典型特征：（1）人地关系久远而紧密；（2）保护地社区普遍贫困；（3）社会与自然生态系统的协同演化。这样的现状特点决定了我国国家公园无法套用北美国家基于自然荒野保护的人地隔离式的保护和管理策略。可以看到，我国国家公园与西方国家公园人地关系明显不同。

　　2.我国国家公园建设中人地关系变化研究。唐芳林在第一届国家公园论坛上作报告时指出，社区与国家公园的依存关系为地理依存、经济依存、文化依存。“三个依存”决定了社区不可避免对国家公园内自然资源的利用。李文军研究指出，我国建立国家公园，需要充分认识自身的国情和特点，首先是众多直接以自然资源为生计来源的原住居民对于经济发展的需求；其次，家户、村集体与国家各层面交错复杂的土地、资源权属关系。这些特点给我国国家公园的建立和管理带来了挑战和机遇。从笔者田野调查看，在三江源国家公园体制试点过程中，当地牧民群众也确实遇到了保护和发展相协调的挑战、生产生活方式改变的挑战。如由于三江源地区产业结构单一，90%的牧民长期从事畜牧业生产，虽然畜牧业收入不足以完全维持牧民的家庭生计，但畜牧业却是牧民最为基础性的产业，是牧民赖以生存的根本，牧民日常生活中必需的肉、酥油、奶、燃料（牛粪）等均来自畜牧业。根据《三江源国家公园总体规划》，核心保育区全面禁止生产性畜牧活动，生态保育修复区、传统利用区执行严格的草畜平衡，实行季节性休牧和轮牧。即通过进一步强化人类活动管控，推动实现生态、生产、生活空间的科学合理布局和可持续利用。

　　3.如何妥善处理好我国国家公园建设与原住居民关系研究。从我国自然保护区管理实践看，我国自然保护区的管理模式经历了“堡垒式”管理、生物圈保护管理和生态区域规划三种管理模式。刘姿含认为，生态区域规划管理模式使得自然保护区成为具有保护、教育、生产和旅游等功能的“开放式保护区”，实现了自然保护区可持续发展。虞虎、陈田等认为，保证社区发展与生态保护的协调是实现国家公园可持续发展的重点，国家公园功能区的空间划定应确保当地居民参与到园区的保护与建设中，以保障当地居民的利益。马洪波研究指出，要改变长期以来形成的将社区与保护区对立的思维惯性，鼓励和引导社区群众主动投身生态环境保护，将社区作为国家公园的重要组成部分，把牧民群众与国家公园管理部门打造成为利益共同体。他进一步指出，我国如此庞大的原住居民群体，是从事我国保护地体系建设、包括国家公园建设的管理和研究工作者不能忽视的。何思源研究指出，自然保护地周边社区人与自然协同演化的历史表明我们与自然可以良好共存，适宜的可持续生计方式在客观上可以助力生态保护。理解与重新发现传统生计系统，有利于找到适合中国国情的国家公园管理策略。她进一步指出，在国家公园建设管理过程中，各利益相关者的长远利益是趋向一致的，但短期内可能存在一定的矛盾冲突，应构建各利益主体的利益协调机制。另外，从云南省国家公园建设试点成效看，云南从2008年至今，先期建设的8个国家公园每年用于社区补偿和社区项目扶持的直接资金投入达4000多万元，为当地群众提供了1200余个工作岗位，社区居民从事国家公园管护和经营活动获得的收入每年达5200多万元，既保护好了生态，也保障好了民生，实现了生态系统功能和公共服务功能的双赢。以三江源国家公园建设为例，毕莹竹、李丽娟等基于对三江源国家公园各利益相关者存在的利益诉求差异和矛盾冲突的问题研究，从利益协调角度提出了“表达＋协商、分配＋补偿、监督＋反馈、保障＋激励”的利益协调机制。李文军认为，要针对不同的生物区域、生态系统类型的保护地，制定不同的生态系统健康评估基线，这是管理人类活动、协调发展与保护的科学依据。秦天宝、刘彤彤指出，自然保护地中同样需要关于激励性规制的法律制度，包括自然保护地基金制度、生态保护补偿制度和野生动物肇事损害赔偿制度等。

　　2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，《意见》指出，要分类有序解决历史遗留问题。对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围。结合精准扶贫、生态扶贫，核心保护区内原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期，允许开展必要的、基本的生产活动，但不能再扩大发展；根据历史沿革与保护需要，依法依规对自然保护地内的耕地实施退田还林还草还湖还湿。《意见》还指出，鼓励原住居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益分配机制。可以看到，《意见》特别关注了原住居民的发展权利和从保护中受益的权利。根据《意见》精神，李云、孙鸿雁等认为，自然保护地内原住居民分类调控类型可分为范围调整型、保留保护型、生态搬迁型和控制转换型四种类型，并建议对具有很高历史价值、文化价值、科学价值和旅游价值的自然村落或因具有民族文化特色而需要保护的游牧部落，调控措施建议为保留保护型。唐芳林指出，国家公园所具备的保护功能具有压倒性的主体地位，当其他功能的发挥影响到保护时，要服从和服务于保护这个根本。同时，在社区居民感受到生态保护所带来的收益后，会使社区工作变得主动和更好实现国家公园建设和社区发展的良性循环。另外，从规划管理层面看，部分国家国家公园的管理目标都一定程度体现了对社区发展和原住居民文化的重视，“社区参与”成为制定管理规划的重要环节，“社区共管”成为新的保护地管理模式。国外的这些成功经验我们应予以重视。应进一步完善顶层设计，加强体制机制创新，鼓励引导原住居民主动投身生态保护建设，这将有助于建立适合我国国情的国家公园管理模式。

　　（作者单位：青海师范大学）