我國是人口大國，人口政策始終是關系國家富強、民族昌盛和人民幸福的基本國策。新中國成立后，我國的生育政策先經過了鼓勵生育，繼而於1971年開始推行計劃生育政策，1982年將計劃生育確定為基本國策並寫入憲法，限制生育政策持續實施了42年。自2013年開始，國家生育政策從“單獨二孩”到“全面二孩”，再到“放開三孩”，在短短8年時間內從限制生育到調節生育，再向鼓勵生育政策快速演進。國家生育政策隨著經濟和社會發展形勢變化而不斷調整，反映出我國人口增長面臨的嚴峻形勢。我國生育政策從限制性生育向鼓勵生育徹底逆轉，但出生率自2017年以來連續下降，總人口呈現低速增長態勢。據2021年9月國家統計局發布的《中國統計年鑒2021》顯示，2020年全國人口出生率為8.52‰，首次跌破10‰，創下了1978以來的新低。同期全國人口自然增長率僅為1.45‰，同樣創下1978年以來的歷史新低。出生人口數持續下降、增長率持續放緩意味著人口替代率下降、人口紅利降低。目前，總和生育率已跌破警戒線，且受多方影響我國適齡人口生育意願偏低，人口發展進入關鍵轉折期。

青海省人口出生率和自然增長率雖然高於全國平均水平，但與全國下降趨勢高度一致，2021年出生人口繼續回落。因此，亟待深入關注青海省出生率下降的趨勢信號，並採取更加積極、有效的綜合性措施干預、減緩出生率下降趨勢。

一、青海省農牧區生育政策持續寬鬆，但出生率持續下降的趨勢不容樂觀

青海長期以來執行較為寬鬆的生育政策（農區二胎，牧區三胎），“全面二孩”政策的實施，並沒有產生明顯的“二胎堆積”效應。生育政策不斷鬆綁，也未能阻滯人口出生率的持續下降。據《青海省統計局國民經濟和社會發展統計公報》，2016年至2020年青海省的人口出生率分別為14.7‰、14.42‰、14.31‰、13.66‰、11.37‰，2020年已跌破12‰，達到歷史新低。雖然仍高於全國平均水平，但與全國下降趨勢高度一致。總和生育率也呈現下降趨勢，據青海省人口宏觀與決策分析系統數據顯示，2016年至2020年分別為1.78、1.75、1.75、1.75、1.48（距2.1的更替水平差距逐年加大）。

三孩政策進一步開放，但大多數育齡夫婦三孩生育意願不強。據2021年3月至4月青海省計劃生育協會組織在全省范圍內開展的育齡人口生育意願調查結果顯示，在不考慮任何限定條件的情況下，72.5%的被訪者的理想子女是2個﹔理想子女數為3個或以上子女的被訪者與理想子女數為1個的比例相當，均為12%左右。特別需要指出的是，青海省婦幼健康服務能力與全國平均水平仍有不小差距，據2020婦幼衛生年報統計，青海省孕產婦死亡率為24.71�10萬（全國為17.8�10萬），嬰兒死亡率為7.01‰（全國為5.6‰）。由此可見，如果沒有更多配套的鼓勵生育的保障措施出台，絕大部分家庭三胎生育意願很難激發。 

二、積極應對青海省出生率下降趨勢，在“生”“養”“獎”“育”上綜合施策

2021年11月24日青海省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議，表決通過了《青海省人民代表大會常務委員會關於修改〈青海省人口與計劃生育條例〉的決定》（以下簡稱《條例》）並予執行。《條例》明確，符合法律法規規定生育子女的夫妻，除享受國家規定的假期（98天）外，獎勵女方生育假90日，青海省依法生育享受到的產假是188天，居全國中等水平﹔給予男方看護假十五日，假期期間工資福利待遇不變。同時，鼓勵用人單位對依法生育子女的夫妻，在子女不滿三周歲期間，每年給予夫妻雙方各十五日育兒假。《條例》明確指出，縣級以上人民政府綜合採取規劃、土地、住房、財政、金融、人才等措施，推動建立普惠托育服務體系，發展社區托育服務，促進嬰幼兒照護服務發展，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性。鼓勵和引導社會力量興辦托育機構，支持幼兒園和機關、企業事業單位、社區提供托育服務。

目前，延長產假、設立育兒假等是青海省完善積極生育支持政策的主要內容。為提高青海省適齡人口生育率，切實改善人口結構，促進人口高質量、可持續發展，推動各項政策措施落地見效，進一步加快完善生育支持政策體系建設，緩解群眾面臨的壓力，引導育齡人口生育意願與國家政策相一致，提振生育水平，建議青海省在參照借鑒其他省份已出台政策的基礎上，積極探索建立青海省積極生育支持政策體系，現提出如下建議：

（一）在“生”的方面

在中國，每年得益於試管嬰兒增加的新生兒約有30萬名。但做一輪試管嬰兒需要成本為3.5-4萬，且一輪成功率較低，不少有生育意願的家庭難以承受失敗的經濟風險和時間成本。2022年2月21日，北京市突破“醫保不解決不孕不育問題”的政策規定，成為全國第一個將常見的16項輔助生殖技術納入甲類報銷范圍的省級地區。

其一，建議青海省探索分擔在職女職工使用生殖輔助技術時間成本的人事管理制度，給予申請使用輔助生殖技術的女職工以一定的帶薪假期，消除其在使用輔助生殖技術時的請假顧慮﹔其二，建議做好生育保險范圍及內容擴展，對社保繳納一定年限的本省常住產婦提供公立醫院住院分娩免費服務﹔其三，將新生兒生育費用納入醫療保障，對父母或一方參保職工醫療保險、城鎮居民醫療保險和新型農村合作醫療的，按照報銷比例較高的一方共享使用其醫療保險權益，並予以直接結算﹔其四，對父母未參保的新生兒產生的醫療費視同已參加城鎮居民醫療保險（孩子出生后可在醫院結算時即時繳納保險費）予以一站式結算，以此提高新生兒救治率，降低死亡率。

（二）在“養”的方面

其一，建議在青海省“鼓勵用人單位對依法生育子女的夫妻，在子女不滿三周歲期間，每年給予夫妻雙方各十五日育兒假”的基礎上，首先施行行政事業單位男性護理假、育兒假強制休假制度，最大程度保障男性的養育權利，形成支持、鼓勵家庭共同養育的良好氛圍。同時，加大對企業的檢查督查力度，促進政策落實到位。

其二，對公租房制度進行改革，戶型設計應符合多孩家庭居住需求，並對沒有購買能力的多子女家庭實行差異化租賃，對有一定購買能力的多孩家庭在購房上給予優惠政策，切實緩解育兒家庭經濟壓力，同時吸引外來人口落戶青海省。

（三）在“獎”的方面

其一，針對育兒家庭建議建立育兒補貼機制，財政狀況允許的地區可率先探索每月向符合政策的二、三孩家庭發放補貼金，以照護津貼的形式補貼父母或家庭其他成員因撫育幼兒而損失的社會化勞動收入，同時可以減免職工一定比例的社保繳費和個人所得稅，以體現人口再生產的社會屬性。

其二，針對女性就業比較集中的企業單位或行業，政府除了倡導、肯定、督促用人單位承擔起應盡的社會責任外，也應對他們提供政策支持，對企業負擔的生育成本提供扶助性政策，適當減免企業稅收以實現勞資雙方利益、國家和企業責任的合理平衡，同時，出台有利於支持女性職工就業的相關政策，緩解多孩生育與就業發展之間的沖突。

其三，針對托育服務機構，政府可利用政策補貼、減免相關稅收等手段，降低托育機構的運營成本，下調托育服務價格。對已備案的社會辦普惠性托育機構，按照托位給予建設資金補助，同時按月給予每一個入托兒童托位運營補助，降低高昂的托幼服務費用。

（四）在“育”的方面

養育孩子涵蓋了從新生兒到青年的漫長過程。目前0-3歲社會托育服務“數量缺乏、費用昂貴”的問題是抑制多孩生育意願的重要原因之一。因此，青海省迫切需要建立健全普惠托育服務機構相關政策支持：

其一，應加大建設普惠性公立幼兒園和托兒所的力度，實行托幼一體化，利用已有的幼兒園建立嬰幼兒看護中心﹔其二，支持行政事業單位、有條件的國有大型企業建立“兒童托管中心”，在工作場所為職工提供福利性嬰兒照護服務﹔其三，引導社會力量在符合標准和規范的前提下興辦普惠托育機構，為3歲以下嬰幼兒提供全日托、半日托、計時托、臨時托等托育服務，滿足不同需求﹔其四，建立家庭式托幼規范，推動社區內家庭托幼需求就近方便解決，最大限度實現“幼有所育”。（作者分別系青海省委黨校副校長、教授，青海省委黨校馬克思主義學院副院長，教授）

分享讓更多人看到