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青海立法保护三江源 规范政府实施生态保护行为

王浩 杨阳

2015年10月19日14:05    来源:人民网-青海频道     手机看新闻

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  • 1/2三江源风光(何启金/摄)

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人民网青海频道从青海省法制办获悉,今年9月底,青海首部针对三江源地区生态保护的地方政府法规《青海省三江源生态保护办法(草案)》(以下简称《办法》)已完成起草工作,该办法将有望今年年底正式颁布。专家称立法保护三江源将成为推进生态文明建设的重要保障,有效改进目前我国环境治理模式以政府直控型为主,缺乏有效的权力监督和权利救济渠道等弊端。

立法保护为政府行为戴上“紧箍咒”

青海省法制办副主任孙青海向人民网青海频道表示,此次立法主要将规范政府和有关部门在生态保护工作中的行为,以此保障相关保护政策能够得到真正的落地和很好的实施。

孙青海说:“保护好生态环境,顶层设计、制度设计是一方面,还需要基层政府和公众打好基础,在生态保护中,政府发挥主导作用,公众还要发挥好主体作用。”

据青海省法制办备案处副处长张堰翔介绍,此次制定的三江源生态保护办法,将重点解决管理体制、规划建设、保护措施、保障提供及监督管理等领域中的问题。

理顺管理体制和责权。《办法》要求理顺地方政府和管理机构条块管理职责分工,解决管理体制不协调的问题。三江源所在地州、县(市)、乡(镇)人民政府分级负责行政区域内生态保护工作,三江源内的自然保护区、风景名胜区、国有林场等机构应配合政府共同做好保护工作。

规范政府规划行为。青海省政府及有关部门在编制相关专项规划时,涉及三江源的应当与国务院、国家发改委批准的《青海省三江源国家生态保护综合试验区总体方案》、《青海三江源生态保护和建设二期工程规划》相衔接,三江源地区也应当根据主体功能定位和资源环境承载能力,探索实施多规合一,严格执行生态保护红线确定的管控范围开展土地利用、开发建设等活动。

分区保护更具针对性。三江源地区应实行分区保护管理制度,同时针对超载过牧、疫情防控、病虫害防治、生物多样性保护及旅游开发、矿产开发等问题进行了有针对性的保护措施。

鼓励社会公众参与。为加强三江源可持续发展能力,将建立以国家为主、流域协作、规范长效的生态补偿机制。为进一步鼓励、引导公众及其他组织等参与三江源生态保护公益事业,立法中也将对三江源生态保护基金实行集中管理。

监督管理与绩效挂钩。三江源实行目标责任制和考核评价制度,建立三江源绿色绩效考评机制和奖惩制度,同时结合相关规定,对从事三江源生态保护工作的国家工作人员和开发利用单位及个人应当承担的法律责任也做出了相应规定。

9月11日,中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》,作为我国生态文明领域改革的顶层设计和部署,《方案》提出改革要遵循“六个坚持”,其中就提到要坚持鼓励试点先行和整体协调推进相结合。孙青海表示,青海在立法保护生态方面的先行先试,具有重要的意义。

社会关注立法保护三江源

三江源地区位于青海省南部,平均海拔3500--4800米,是世界屋脊青藏高原的腹地,为孕育中华民族、中南半岛悠久文明历史的世界著名江河:长江、黄河和澜沧江的源头汇水区,被誉为“中华水塔”,也是我国面积最大的自然保护区。该区域生态地位的重要性,引发了社会各界对立法保护的高度关注。

2000年三江源自然保护区成立,随着三江源生态保护与建设一期、二期工程的推动,三江源生态保护取得成效。2011年,国务院批准在三江源地区建立了39.5万平方公里的“国家首个生态保护综合试验区”,标志着三江源生态保护已上升为国家战略,进入生态文明建设体制机制创新的新阶段。

青海省法制办副主任孙青海称,在三江源生态保护中确实存在着一些亟待解决的问题。

第一,生态保护体制机制尚不协调,各项工作合力有待加强;第二,相关规划不统一、不协调,制度约束机制不健全,法治建设水平不高;第三,基层执法力量不足,管理与服务工作对接不畅;第四,社会各方生态保护资源整合不够,公众参与度不高,绿色绩效考评机制和奖惩制度亟需提高保障效力。

8月27日,由青海省依法治省办、青海省委政法委、青海省法学会联合主办的首届“三江源法治论坛”在青海举行。来自北京、上海、重庆、青海等14个省(区、市)近200名法学法律工作者以“依法治国背景下的青海生态文明先行示范区建设”为主题为三江源法治建设出谋划策。

“我国环境治理模式主要以政府直控型为主,这一模式,由于缺乏有效的权力监督和权利救济渠道而导致政府失灵和权力寻租的弊端,亟待立法规范。”青海省民族大学法学院教授张立表示,需要通过立法,按照现代环境治理模式的要求,转变政府职能,特别是对政府的职责权限作出明确界定,以形成合力的管理秩序和监管预期。

“我们在基层调研时也发现,由于缺乏相关的立法,基层在实施三江源保护工作中往往感到无法可依、无所适从,所以呼吁尽早、尽快制定三江源生态保护的地方性法规。”张立说。通过立法,可以给为三江源生态保护做出奉献的农牧民吃一个“定心丸”。

青海省社科院政法所张立群在“三江源法治论坛”上表示,法治是成型的制度形式,法治的规范性、稳定性和权威性,能够在推动生态文明建设中发挥制度作用 ,使生态文明建设纳入制度化轨道,体现制度的导向和促进作用,实现人与自然的和谐相处。

青海省委政法委书记张光荣认为,以法治思维和法治方式积极回应和解决现实工作中的矛盾,将为坚持依法保护生态、深化生态领域改革、推进青海生态文明建设提供科学可靠的法学理论支撑。

立法保护三江源 青海在行动

党的十八大四中全会指出,用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规,促进生态文明建设。

孙青海对人民网青海频道说:“针对三江源生态保护中的问题,我们从2012年起就开始进行了三江源生态保护立法的工作,并首次采取委托立法的方式,帮助我们更加科学地制定三江源的保护法规。”汇集了青海省三江源办、水利、交通、环保、林业、农牧等多部门以及法律界专家学者的青海省三江源生态保护条例立法工作领导小组也应运而生。

立法根据国务院批准的《青海省三江源国家生态保护综合试验区总体方案》、《青海三江源生态保护和建设二期工程规划》以及相关国家层面的有关法律法规为依据,同时将青海省创建全国生态文明先行区行动方案、青海省生态文明制度建设总体方案等省内对生态文明建设的政策融合,作为我们立法的依据。

青海省三江源办公室提供的材料显示,三江源生态保护和建设二期工程启动后,深化了对生态文明制度体系建设的探索,先后制定完善了三江源生态保护和建设二期工程八个管理办法、从规划编制、项目管理、档案规范、监理规程、作业标准、成效评估、长效管护等方面,形成较完备的高寒、高海拔生态区国家重大生态保护工程系统化和科学化的制度体系以及管理模式。这也为三江源生态保护立法工作提供了宝贵经验。

2015年3月1日,中国藏区首部省级地方生态建设立法——《青海省生态文明建设促进条例》开始施行,首次对青海省生态文明建设的责任主体、规划与建设、保护与治理、保障机制、监督检查、法律责任等内容作出明确规定。在张立教授看来,《条例》的颁布为三江源的立法提供了更加强有力、“接地气”的法律支撑。

根据计划,该《办法》有望于今年年内正式出台。对于已经实施了15年的三江源生态保护建设工程来说,此次立法可以让生态保护更加“有底气”,也必将更见成效。(王浩、杨阳)

(责编:杨阳、赵良峰)
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