報“喜”亦報“憂”——“民告官”案件面面觀

省高級法院與省司法廳聯合召開新聞發布會。省高級人民法院供圖

西寧中院行政庭在公開開庭審理一起具有典型性和代表性的行政復議決定案件。

開展《中華人民共和國行政復議法》的宣傳和法律咨詢活動。

省高級法院行政庭選取典型案例組織觀摩庭。

法令行則國治，法令弛則國亂。行政訴訟，也就是老百姓俗稱的“民告官”，是幫助公民維護自身權益、督促政府及官員依法行政的制度設計，要建成法治政府，離不開公正的行政審判。

近期，省高級人民法院召開新聞發布會，向社會發布2019年度青海省法院行政案件司法審查報告，通報10起行政機關敗訴典型案例，這已是省高院連續12年發布行政審判白皮書，作為人民法院針對年度行政案件進行全面梳理總結的專題報告，行政審判白皮書以其獨有的形式關注我省依法行政狀況，為促進我省行政機關提高行政執法水平，推動我省社會經濟發展和社會全面進步提供了應有的司法保障。

白皮書顯示，2019年，青海法院堅持司法為民，公正司法，充分發揮行政審判職能作用，依法審理行政案件，全省法院受理各類行政案件1746件, 審結1442件，為推進法治政府建設作出積極貢獻。從白皮書中不僅看到了人民法院在不斷推動司法和行政良性互動，依法審理行政案件保護行政相對人合法權益、監督行政機關依法行政等方面作出的努力，更看到了法院通過研究分析行政機關在行政執法和應訴中存在的問題並提出建議，直面問題、坦誠公開的擔當作為。2019年青海“行政審判白皮書”都有哪些內容？記者帶你一一了解。

行政案件數量呈逐年增長態勢

審理好行政案件，通過行政訴訟解決行政爭議，促進行政機關依法行政，是人民法院的重要職責之一。2019年，全省法院共受理各類行政案件1746件，同比增長15.6%，結案1442件，結案率82.6%。

2019年全省法院行政案件呈現出哪些特點？白皮書指出，我省行政案件呈現的第一個特點便是，我省行政相對人的法治意識正日益增強，雖然青海法院行政案件總量不大，但自2015年實行立案登記制以來，案件數量逐年增長態勢明顯。

2019年，全省法院受理的一審、二審、申請再審、再審案件數量較上年均有所上升，分別上升4.25%、16.71% 、293%、116%。行政相對人依法保護自身合法權益的意識不斷增強，不願告、不敢告的現象得到改善，監督行政機關依法行政的觀念日益深入人心。

與此同時，全省法院行政案件還呈現出以下特點：案件數量地區差異大，案件多集中在人口密集、經濟發展水平較高的西寧、海東、海西地區，佔全省案件總量的62%。

行政案件中涉訴領域和被訴行政機關相對集中。一審行政案件集中於涉民生執法領域，被告多為縣級以上人民政府、國土資源部門、環境保護部門、公安部門等，其中，資源類70件，城建類58件。審查的非訴行政執行案件中，資源類和城建類共91件，佔比51.12%。主要原因是隨著我省經濟社會持續發展，因重大工程項目征收土地、環境整治、拆除違法建筑等引發案件快速增長。

行政機關敗訴比例大同樣被寫進了白皮書，白皮書顯示， 2019年審結的679件一審案件中，判決行政機關敗訴145件，敗訴率為21.35%。行政機關敗訴案件主要集中於規劃、拆遷、房屋登記等城建管理領域，佔比78%﹔其次涉及土地、林業、地礦等資源管理領域，佔比17%。2019年審結的178件審查非訴行政執行案件也集中於城建和資源管理領域，該領域佔審查非訴行政執行案件結案總數的51.12%，因行政行為程序違法、事實不清、証據不足等裁定不准予強制執行34件，佔審查非訴行政執行案件結案總數的19%。

白皮書分析，這與近年來城市開發建設項目增多、開展違法建設整治力度加大導致此類案件數量大有一定關系，但同時說明相關行政機關在行政執法中不能正確處理程序與效率的關系，隨意執法現象客觀存在。

行政機關負責人出庭應訴率低是行政審判案件呈現的又一特點。數據顯示，2019年全省法院受理的1746件案件中開庭審理951件，行政機關負責人出庭參加訴訟349人（次），出庭應訴率36.69%。從我省情況看，出庭應訴的均為縣級以下政府及職能部門負責人，州市級以上政府負責人從未出庭應訴。

以上數據反映，行政機關負責人出庭應訴制度未能得到有效落實，流於形式。縣級以下政府及職能部門負責人雖然能參與訴訟並助推化解行政爭議，但全省大多數行政機關負責人缺乏出庭應訴意識，甚至部分行政機關負責人對出庭應訴持抵觸態度，體現了該地區法治政府建設相對薄弱，為簡單粗暴執法提供了生存土壤。

行政機關依法行政成效明顯

“依法治理成為共識和自覺，行政應訴能力和化解行政爭議水平提升，行政與司法機關良性互動成效明顯。”白皮書從行政審判透視總結全省行政機關依法行政成效。

“從我省2019年行政審判工作視角出發，可以看出各級行政機關轉變思想認識，不斷加強行政執法規范化建設，執法能力和水平有了一定程度的提高。”省高級法院行政審判庭負責人表示，全省各級行政機關積極推進法治政府建設，積極推進行政程序法治化，積極推動規范文明執法，依法行政能力和水平有了一定的提升。

白皮書顯示，多數基層行政機關能認識到負責人出庭應訴對化解行政爭議的積極作用，主動做好應訴相關工作。有的行政機關與法院建立常態化聯絡機制，進行積極協作。越來越多的行政機關主動邀請法院參與重大決策的合法性、可行性論証，參與或開展聯合調研，實現依法行政與公正司法雙促進、雙提高。大多數行政機關能夠積極配合法院開展協調、調解工作，採取更為靈活的方式和措施促進行政爭議實質性化解。積極參加典型案例庭審旁聽，進一步提升執法水平，完善執法環節。

四大問題成行政機關敗訴主因

白皮書通過對2019年全省法院行政案件的分析研究，發現行政機關行政執法中主要存在以下四個方面的問題：

一是事實証據達不到“確實充分”。《中華人民共和國行政訴訟法》對行政行為作出時依據的事實和証據有明確規定，且行政機關對被訴行政行為合法性負有舉証責任。實踐中，部分行政機關在沒有徹底查清事實或沒有充足証據支持等情況下作出行政行為，存在認定事實不清，証據不足等問題，比如：認定事實過於簡單，未履行審慎審查義務，証據意識不強，行政行為缺失依據等，都是敗訴的原因。

二是適用法律達不到“全面准確”。行政機關適用法律是否正確是人民法院審查其行政行為合法性的重要標准。行政審判實踐發現的行政機關未“全面准確”適用法律，主要表現在認識錯誤導致適用法律錯誤，適用法律、法規不全面、不規范、不具體等方面。

三是行政行為做不到“嚴謹細致”。行政機關 “重實體、輕程序”情況較為嚴重，為提高工作效率，在履職過程中未按法律規定的程序依法行政，導致因不符合法定程序敗訴的情況頻發。主要表現有簡單粗暴執法、行政行為程序違法、未履行法定義務等問題。

四是履職行為做不到“規范有序”。主要存在不履行法定職責。主要體現在政府信息公開和房屋征收補償等案件，行政機關收到申請人的政府信息公開申請后，無正當理由在法定期限內未給予申請人任何答復，引發相對人訴訟行為。同時還存在不正確履行法定職責、行政行為超越職權等問題。

三大建議推進法治政府建設

針對行政審判中反映出的執法問題，白皮書提出以下建議：

首先，行政機關應當進一步增強法治意識。應樹立法治理念和思維，增強實體與程序並重意識，不斷提高執法的責任意識和服務意識。要強化法律法規學習研究，切實提高依法行政能力。要提升行政應訴能力，對已經形成訴訟的，應當積極應訴，按照法律規定的期限進行舉証，嚴格落實行政機關負責人出庭應訴制度，推動行政爭議實質性化解。

其次，行政機關應當進一步增強依法行政能力。一是提高行政決策形成的合法性、規范性。行政決策的合法性與適當性決定著行政行為的合法性與正當性。二是確保行政行為公平公正。全面查清事實，使行政行為具備合法依據與合理支撐。三是准確適用法律。行政機關應當准確把握立法精神，明確立法目的，深入挖掘法律條文所潛存的精神實質，避免機械理解和適用法律。四是嚴格落實程序要求。行政機關作出行政行為必須符合法律規定的方式。

再次，行政機關應當進一步增強行政司法能力。要提升應訴能力，克服庭前准備的“現實性”缺陷，行政行為的每一節點或者程序均要具備確實充分的証據支撐，同時行政機關應當健全執法檔案管理制度，確保行政行為所依據証據材料的完整性與客觀性。嚴格落實負責人出庭應訴制度。行政機關負責人出庭應訴情況及效果應當建立評價考核機制，行政機關負責人不能出庭應訴應當具有正當理由，同時向人民法院作出書面說明，由法院最終裁量，以司法建議或者公函形式發送行政機關的上級機關或同級監察機關，形成反饋監督機制。同時，完善公開機制，一方面通過行政案件司法審查報告、法院工作報告等形式向社會公布行政機關負責人出庭應訴情況及效果﹔另一方面通過人大常委會專項工作會議等形式向人大及相關部門通報行政機關負責人出庭應訴情況及效果，通過人大及其常委會的監督，推進落實行政機關負責人出庭應訴制度。