黨的十九大報告明確指出“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”

為憲法實施提供制度保障(對話·新征程 新作為①)

主持人:本報記者 徐 雋 倪 弋     嘉 賓:中國社會科學院研究員 莫紀宏     中國人民大學教授 胡錦光     武漢大學教授 秦前紅

2017年11月08日14:06  來源:人民網-人民日報
 
原標題:為憲法實施提供制度保障(對話·新征程 新作為①)

  編者按:黨的十九大報告提出,“人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征”,並對健全人民當家作主制度體系、發展社會主義民主政治作出部署。如何正確理解十九大報告的相關論述,如何深入貫徹落實十九大精神?我們推出“對話·新征程 新作為”欄目,邀請專家學者解讀十九大報告相關精神,敬請關注。

  黨的十九大報告明確指出:“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威。”這是黨的全國代表大會報告中首次引入“合憲性審查”的概念。什麼是合憲性審查?推進合憲性審查有何重大意義?合憲性審查應該審查什麼?怎麼審查?記者邀請了3位專家學者進行解讀。

  抓住“依憲治國”的關鍵一環

  記者:什麼是合憲性審查?推進合憲性審查有何重大意義?

  莫紀宏:合憲性審查是由有關權力機關依據憲法和相關法律的規定,對於可能存在違反憲法規定的法律法規、規范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查,並對發現違反憲法的問題予以糾正,以維護憲法的權威。合憲性審查所要解決的問題是違憲問題,目的是維護憲法權威、保証憲法實施,制度功能是推進“依憲治國”和“依法治國”價值要求的實現。

  黨的十九大報告中首次明確提出“推進合憲性審查工作”,可以說抓住了“依憲治國”的關鍵一環,真正解決了保障憲法實施最后一公裡的問題。至此,違反憲法的行為都應該接受合憲性審查的監督,違反憲法的現象都能夠通過合憲性審查工作予以糾正。

  胡錦光:現代國家普遍制定了憲法,制定憲法的國家通常都依據本國國情,建立了相應的監督憲法實施制度,即合憲性審查。這一制度目的在於一旦出現違憲行為,能夠及時糾正,以保証憲法的全面、有效實施。憲法如果缺乏有力保障,憲法的價值和功能就無法實現。我國憲法明確規定:一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。

  黨的十九大報告首次提出“推進合憲性審查工作”,為保障法治統一性、維護憲法權威提供了堅實的政策依據和行動指南,有助於解決束縛法治建設的瓶頸問題,為深入全面推進依法治國提供強大動力。

  秦前紅:經過多年的法治建設,中國特色社會主義法律體系已經形成。龐大的法律體系如何保持內部和諧一致?黨的十九大報告中首次明確提出的“推進合憲性審查工作”,就是要解決法律法規和憲法發生沖突等問題,把推動憲法實施、維護憲法權威的目標通過具體的制度予以落實。

  把規范性文件納入備案審查

  記者:合憲性審查具體審查什麼?怎樣審查?

  秦前紅:從學理上看,合憲性審查一般包括兩種情況:一種是審查法律法規和其他規范性文件是不是跟憲法相沖突﹔另一種是解決實際工作中的爭議,尤其是國家機關權限爭議,比如有些機關說“這事歸我干”、或者“這些事不歸我管”,出現分歧就需依靠憲法解決。此外,由於憲法條文許多是原則性規定,有些還比較抽象,憲法條文到底是什麼含義,需要權威解釋。有了合憲性審查機制之后,憲法解釋也是題中之義。憲法解釋機制和合憲性審查機制是互為依憑的。

  我認為,合憲性審查工作大致有以下幾種情況:首先是全國人大常委會以及地方各級人大常委會可以主動發現違憲問題﹔其二,2004年,全國人大常委會在法制工作委員會下正式設立法規備案審查室,負責對行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例和司法解釋開展審查研究,糾正其中存在的違憲違法問題﹔第三,法院和檢察院在辦理案件時發現違憲的情況,也可以提請全國人大常委會進行審查、解釋。

  莫紀宏:已經開展多年的“備案審查”實際上就是廣義上的合憲性審查,主要是對規范性文件的合憲性、合法性以及適當性進行審查。

  黨的十八屆三中全會提出,要進一步健全憲法實施監督機制和程序﹔黨的十八屆四中全會強調,“完善全國人大及其常委會憲法監督制度,健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設,把所有規范性文件納入備案審查范圍,依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。”可以看到,黨的十八大以來,備案審查的監督力度明顯增強,備案審查不僅實現了對新制定的行政法規、司法解釋的“全覆蓋”,今年以來還將新制定的地方性法規也納入審查范圍。

  讓合憲性審查動起來

  記者:在實踐中應當如何做好合憲性審查工作?

  秦前紅:推進合憲性審查需要做到“知行合一”,不僅要從思想上樹立憲法的地位和權威,還要通過實施來貫徹和體現憲法權威。怎麼保証“知行合一”呢?這就需要設立專門的機構,由專業的隊伍來依法進行合憲性審查,以確保合憲性審查工作的規范化和常態化。

  黨的十九大報告指出,“堅持黨對一切工作的領導”“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面”,因此,在構建合憲性審查制度、設立合憲性審查機構時,必須堅持和確保黨的領導,必須堅持人民代表大會制度。

  在堅持人民代表大會制度基礎上,通過設置合憲性審查的專門機構,由機構提出建議,最后通過人大監督的方式糾正違憲行為,這樣比較有利於建立符合中國國情的合憲性審查制度,推進法治進程,實現全面依法治國的目標。

  莫紀宏:合憲性審查是一項專門性工作,必須由憲法和相關法律所規定的專門國家機關來依法進行,才能保証合憲性審查活動自身的權威性和法律效力。我認為,從當下制度安排看,根據我國現行立法法的規定,合憲性審查工作應該由全國人民代表大會常務委員會進行,合憲性審查的對象是“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例”,對合憲性審查的請求應該由“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會”提出。

  黨的十九大報告明確提出“推進合憲性審查工作”,首先要在實踐中將現行立法法的相關規定付諸實踐,讓合憲性審查制度“動起來”“活起來”“用起來”,讓憲法真正成為判斷人們行為對錯的是非標准,成為判斷規范性文件是否“合憲”的裁判規則。

  胡錦光:合憲性審查的方式包括預防性審查,即在法律文件生效前進行審查﹔原則審查,即在法律文件生效以后、發生具體案件前進行審查﹔具體案件審查,即在法律文件生效以后,對具體案件的審查。

  對法律文件的合憲性審查,哪些情況下可以進行抽象審查,哪些情況下可以進行案件審查,還需要具體區分、進一步明確合憲性審查的方式。例如,在案件審查的情況下,初審法院在審理案件過程中發現法律文件存在與憲法相抵觸的爭議時,能否提請審查?又比如,除最高人民法院以外的下級人民法院在審理案件過程中,發現法律文件存在與憲法相抵觸的爭議時,是通過最高人民法院提請全國人大常委會審查,還是直接向全國人大常委會提請審查?這些問題都需要厘清。

(責編:王紅玉、楊陽)

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